Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden genom införandet av ett nytt system under den svenska spellagen (SFS 2018:1138). Bakgrunden till denna omreglering var att allt fler svenskar spelade på nätet hos bolag utan svensk licens. Huvudsyftet med omregleringen var att ge staten större kontroll över dessa spelaktiviteter.

Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen under perioden 2018–2022. Detta dokument utgör vår slutrapport i denna utvärdering.

Nytt spelsystem i Sverige

Det nya systemet baseras på ett licenssystem där alla spelbolag som vill verka lagligt i Sverige måste ha licens. Efter omregleringen delades marknaden upp i tre huvuddelar:

• En konkurrensutsatt delmarknad som är öppen för alla licensierade spelbolag, främst inom nätspel, sportspel och hästspel.
• En del reserverad för ideella organisationer, som främst omfattar lotterier och landbaserat bingo.
• En del reserverad för staten, som innefattar fysiska casinon (Casino Cosmopol) och spelautomater.

Marknaden fungerar bättre efter omregleringen

Statskontorets slutsats är att den svenska spelmarknaden fungerar bättre år 2021 än vad den gjorde år 2018, det sista året före omregleringen. Förändringen har underlättat att nå de mål som riksdagen satt upp för spelområdet. Dessa mål inkluderar att spelmarknaden ska vara under offentlig kontroll, ge starkt konsumentskydd och säkra intäkter för både ideella organisationer och staten.

Ökad offentlig kontroll över spelmarknaden

Den viktigaste effekten av omregleringen är att den offentliga kontrollen över spelmarknaden har ökat. En större andel av de spel som svenskar deltar i sker nu hos bolag som:

• Verkar lagligt på den svenska marknaden och innehar svensk licens.
• Följer svensk spellagstiftning och betalar skatt i Sverige.
• Är under tillsyn av svenska myndigheter.

En viktig indikator på den offentliga kontrollen är graden av kanalisering, som visar hur stor andel av svenskarnas spel inom den konkurrensutsatta marknaden som sker hos licensierade bolag. Kanaliseringen har ökat från under 50 % före omregleringen till uppskattningsvis 87 % år 2021. Detta är en betydande ökning och en tydlig effekt av reformen.

Den ökade kontrollen ger också staten bättre möjligheter att ställa krav på spelbolag, exempelvis kring ansvarsfullt spelande. Dessutom förbättrar det statens förmåga att motverka problem som matchfixning, få in skatteintäkter och reglera spelreklam.

Trots den ökade kontrollen sker fortfarande en stor andel av spelet hos bolag utan svensk licens. Därför är ett viktigt förbättringsområde att vidta mer effektiva åtgärder mot dessa bolag.

Stärkt konsumentskydd, men mer kan göras

Omregleringen har lett till ett stärkt konsumentskydd på spelmarknaden. Nya krav har införts för spelbolagen, särskilt när det gäller ansvarsfullt spelande och marknadsföring. Dessutom har spelare nu möjlighet att stänga av sig själva via det nationella självavstängningsregistret, Spelpaus.se.

Det finns dock inga tydliga tecken på att omregleringen har haft någon märkbar effekt på omfattningen av spelproblem i befolkningen. År 2021 hade 1,3 % av befolkningen spelproblem, samma siffra som 2018.

Även om konsumentskyddet har stärkts finns det fortfarande möjligheter att minska spelandets negativa konsekvenser. Ett förbättringsområde är spelbolagens omsorgsplikt, som innebär att de ska motverka överdrivet spelande. För att omsorgsplikten ska fungera effektivt behövs mer kunskap om vilka effekter dessa åtgärder har på spelarnas beteende. Dessutom behövs tydligare regler för hur spelbolag får behandla personuppgifter i syfte att motverka överdrivet spelande.

Ideella organisationers och statens intäkter har bibehållits

Efter omregleringen har ideella organisationer i stort sett kunnat bibehålla sina möjligheter att få intäkter från spel, med undantag för föreningarna bakom bingohallarna. De totala intäkterna för ideella organisationer har varit något högre efter omregleringen jämfört med före. När det gäller staten har dess möjligheter att få intäkter från spel i hög grad bibehållits.

Situationen inom nio områden tre år efter omregleringen

Vi har utvärderat effekterna av omregleringen inom nio specifika områden. Här sammanfattar vi de viktigaste slutsatserna:

1. Spelmarknadens utveckling
   
   Det finns nu betydligt fler kommersiella spelbolag som verkar lagligt på marknaden än före omregleringen. Vi uppskattar att den totala omsättningen på marknaden 2021 var 28,4 miljarder kronor, varav 26 miljarder från licensierade spelbolag. Detta är mer än före omregleringen, men omsättningen har ökat varje år, så det är svårt att säga hur stor del av ökningen som kan tillskrivas själva omregleringen.
2. Kanaliseringen av spelmarknaden
   
   Kanaliseringen beräknades till 87 % år 2021. Före omregleringen var den under 50 %. Två möjliga orsaker till att spelare söker sig till olicensierade spelbolag är att de har stängt av sig själva från spel hos licensierade bolag eller söker bättre bonusar utanför licenssystemet.
3. Statens intäkter från spel
   
   Statens intäkter från spel låg på cirka 6 miljarder kronor per år före omregleringen. Dessa intäkter kom från spelskatt, utdelning från det statligt ägda Svenska Spel och bolagsskatt på spelbolagen. Statens totala intäkter från spel är ungefär samma efter omregleringen som före, men fördelningen mellan olika intäktskällor har förändrats.
4. Ideella organisationers intäkter från spel
   
   Villkoren för ideella organisationers möjligheter att få intäkter från spel är oförändrade efter omregleringen. Deras intäkter uppgick till 1,6 miljarder kronor år 2021, vilket är högre än före omregleringen. Samtidigt har skatten på spelautomater lett till lägre intäkter för ideella organisationer som driver bingohallar.
5. Konsumentskydd på spelmarknaden
   
   Omregleringen har stärkt konsumentskyddet på spelmarknaden. Detta beror på att kraven på spelbolagen har skärpts och att fler bolag följer svensk lag. Spelbolagen blir också successivt bättre på att följa reglerna kring ansvarsfullt spelande och marknadsföring.
6. Folkhälsa och spel
   
   Det finns inga tecken på att omregleringen har haft någon tydlig påverkan på omfattningen av spelproblem. Andelen personer med spelproblem var 1,3 % både 2021 och 2018. Spelproblem är vanligare bland män och personer med låga inkomster.
7. Brott och brottsförebyggande åtgärder
   
   Det har varit svårt att stoppa spelbolag utan svensk licens från att rikta sig mot Sverige. Men förslagen som regeringen nu arbetar med, såsom betalningsblockering och krav på licens för spelprogramvara, kan förbättra förutsättningarna för detta. Den nya lagstiftningen om fusk vid spel, som syftar till att underlätta åtgärder mot matchfixning, har hittills haft liten effekt men täpper till ett potentiellt kryphål i lagen.
8. Integritet
   
   Spelbolagen behandlar personuppgifter i större utsträckning efter omregleringen, delvis på grund av omsorgsplikten. För att uppfylla denna plikt kan de behöva behandla uppgifter om spelarnas ekonomi och hälsa. För närvarande ger spellagen inte ett tydligt stöd för detta.
9. Kostnader för myndigheter
   
   Myndigheternas kostnader för uppgifter och uppdrag kopplade till spelmarknaden ökade med totalt 20 miljoner kronor år 2021 jämfört med 2018. Detta beror främst på att Spelinspektionen har fått nya och utökade uppdrag.

Statskontorets rekommendationer

I denna rapport lämnar Statskontoret flera rekommendationer för att förbättra spelmarknadens funktion. Dessa innefattar:

• Att regeringen utökar samarbetet med andra EU-länder för att bekämpa olicensierade bolag.
• Att regeringen ser över regleringen kring hur spelbolag får hantera personuppgifter.
• Att regeringen överväger justeringar av skatten på spelautomater i bingohallar.
• Att en kontinuerlig övervakning och utvärdering av spelmarknadens utveckling upprätthålls.

Dessa rekommendationer syftar till att stärka den offentliga kontrollen och säkerställa en mer ansvarsfull och rättvis spelmarknad i Sverige.